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  • 何建坤:中國碳市場要做到三個統籌

    2019-1-14 15:32 來源: 《能源評論》雜志 |作者: 何建坤

    中國碳市場要做到三個統籌


    作為一種市場機制,碳排放權交易能有效減少減排成本、控制溫室氣體排放,并促進技術進步和產業結構升級。當下,業內期待碳市場、特別是中國碳市場可以發揮更大作用。

    中國碳市場要做到三個統籌

    文/何建坤

    2018年12月15日,在延期22個小時后,《聯合國氣候變化框架公約》第24次締約方會議在波蘭卡托維茲落下帷幕。根據媒體報道,會議延期是因為對部分問題的討論難以達成一致,碳市場機制是其中之一。

    作為一種市場機制,碳排放權交易能有效減少減排成本、控制溫室氣體排放,并促進技術進步和產業結構升級。2014~2016年,全球多國一度實現了經濟增長和碳排放脫鉤,排放量連續三年持平。然而,根據國際能源署(IEA)的統計,從2017年開始,全球排放量又有所上升,2017年全年排放增長1.6%,2018年,排放量或將持續增加約0.5%。因此,在卡托維茲氣候大會上,與會者期待碳市場可以發揮更大的減排作用,特別對中國碳排放權交易的前景給予厚望。12月10日上午,國際能源署署長法提赫·比羅爾在“中國角”舉辦的碳市場邊會上表示,中國碳排放權交易市場全面建成后將成為世界最大的碳市場,可為全球其他發展中國家樹立榜樣,并為它們建立碳市場提供靈感。

    截至2018年12月,中國全國性統一碳市場正式啟動已滿一年。在過去一年中,碳市場建設的工作主要圍繞機構研究制定碳排放報告管理辦法、碳市場交易管理辦法、“發電行業配額分配技術指南”等相關配套規章和技術規范等進行。

    根據國家發改委《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》制定的“三步走”計劃,未來一年,我國碳市場將從“基礎建設期”進入“模擬運行期”,也是較為關鍵的時期。要對切實推進市場機制形成,實現落實減排目標,統籌“新舊制度”“供需雙方”和“國內國外”三方面關系尤為關鍵。

    新舊制度要統籌

    新舊制度,指的是既有減排制度和當下推進的碳排放權交易制度。兩者不應各自為政,而應配合國家戰略調整和更新,將能源消費總量控制與碳排放總量控制協調統籌,形成減排制度的“組合拳”。

    “十二五”開始,我國能源戰略從保供給為主,向合理控制能源消費總量轉變。能源消費總量控制的內涵主要體現為控制煤炭消費總量,以規范性措施促進能源節約和二氧化碳減排。通過政策激勵、政府補貼、稅收減免、問責機制等一系列手段,倒逼市場參與者實現節能減碳目標。

    與能源消費總量控制不同,碳排放總量控制是指用市場化手段與政府規制性措施相結合,激發和倒逼參與主體的積極性,以實現對二氧化碳排放量的總體控制。這種模式不僅能夠同樣起到促進其節能的作用,還可以促進能源結構優化,強化能源體系的低碳化,讓系統的整體運行更為科學和高效。

    將既有減排制度和碳市場交易制度結合,既能保留業已運行的獎懲機制和補貼機制,還可以利用市場的手段激發參與者,促進行業減排,有利于中國碳市場的初期培育和健康運行。

    具體看,碳市場的引入將帶來兩方面明顯變化,形成激發市場參與主體實現自我升級、實現減排目標的動力。

    首先,碳市場建立后,參與主體將會主動形成嚴格的碳排放檢測報告核查體系(簡稱MRV體系)。這個體系的建立將保障企業、行業碳排放的真實性和可信度,也會增加其碳排放的透明度。

    其次,碳市場建設后,穩定和可預期的碳價格信號將會出現,這將引導參與主體及時轉型升級,采用先進的低碳技術。同時,碳價格引導社會投資的導向,有利于減少全社會長期減排成本。此外,通過碳價格的引導,可以使可再生能源發電技術具備與火電競爭的可能性,這將加快可再生能源發電量替代傳統能源的過程。

    供需雙方要統籌

    供需雙方的統籌,則是指在當前推進碳市場建設的過程中,要加強發電方和用電方的聯動,多方面推進減排。

    發電是首個被納入我國全國性碳市場的行業。根據標準,年排放達2.6萬噸二氧化碳當量或綜合能源消費量1萬噸標煤及以上、裝機容量6000~7000千瓦級以上的獨立法人火電廠都會被納入全國碳市場。按此推算,發電行業的整體碳排放量約為30億噸二氧化碳。

    但近十年,發電行業已經通過技術升級,提高了發電效率,加強對污染物的治理;通過增加新能源裝機,優化整體行業的碳排放水平。2016年,我國火電單位發電量二氧化碳排放約844克/千瓦時,比2005年下降19.5%。到2017年底,我國非化石能源發電裝機容量6.9億千瓦,占總發電裝機容量的比重為38.7%。

    減排技術和清潔裝機的雙領先,給發電行業參與碳市場帶來了先天優勢,但凡事總有兩面,作為吃螃蟹的“第一人”,發電行業也面臨減排技術潛力和減排成本兩方面問題。

    從技術潛力看,火電企業的供電煤耗和凈效率已達到世界先進水平,但繼續減排的潛力已經較小。根據中電聯的研究,在被納入碳市場的30億噸二氧化碳中,如果僅靠火電技術減排,可以挖掘的潛力約只有5億噸。因此,單純從技術上尋求突破難度較大。

    從減排成本看,在現行電價機制之下,發電行業減排成本無法傳遞給終端用戶,難以激勵用戶主動參與減排。在一個能源系統中,如只有某個環節單獨發力,可能會帶來整體市場不活躍的結果,長此以往或將出現碳價扭曲等風險。

    歐盟碳市場就是典型的例子。歐盟的規則是是計算直接排放,不計算間接排放,即只計算發電端的排放情況,而不計入下游企業用電情況。這種只靠電價傳導的機制則難以有效促進終端部門通過節約用電減少碳排放。

    要避免上述兩點帶來的問題,碳市場需要在建設的過程中統籌發電端和用電端。除發電排放外,還應同時關注終端用電需求減排,特別是石化、水泥等高耗能行業。一方面,這些行業的節能潛力大,可以挖掘出更好、更大的減排效果;另一方面,上下游聯動可以提升整體減排的效率,避免長期單一行業孤軍作戰帶來隱患。

    國內國外要統籌

    國內國外的統籌,即積極推進中國碳價制度和碳市場的國際合作。

    自全球首個碳排放權交易系統 (ETS) 在2005年投入運營之后,截至2018年12月,已經有51個國家和地區實施了或即將啟動碳定價政策。與此同時,全球范圍內有關碳排放交易體系連接工作正在持續進行。

    2017年11月,歐盟與瑞士簽署了實現其碳市場雙向鏈接的協議,如果協議后續進程順利,瑞士需要修改其碳市場相關法規,并在2020年1月1日正式生效。??

    在北美,美國加州和加拿大魁北克省自2014年開始共同運行同一個碳市場,兩地互相認可對方的碳配額和碳抵消信用,共享登記系統、拍賣平臺,市場運營和監管信息等。但兩個市場保持對各自體系運行的絕對控制權。2018年1月,加拿大另一個凈出口省安大略省也加入了這個碳市場,這個市場成為全球僅次于歐盟和中國的第三大碳市場。

    在亞洲,日本東京在2010年建立了世界上第一個城市級的強制排放交易體系,推出東京都排出量取引制度(Tokyo Cap-and-Trade Program,簡稱TCTP)。一年后,東京附近的琦玉縣也建立排放權交易體系。由于琦玉縣的體系主要是對東京交易系統的復制,因此兩者在2016年實現了碳交易體系的鏈接。

    當前,中國和日本、韓國正在形成一個對話機制,來探索東北亞碳市場發展和碳市場的合作。從積極一面看,三國各自在碳市場建設都具備5-10年的經驗,且在“MRV 的穩健性”等鏈接形成的關鍵要素上基本一致,但在執行的嚴格程度、注冊登記系統設計和配額跟蹤方面存在較大差異。

    因此,中、日、韓對于碳市場鏈接的溝通和探討仍然停留在理念層面,并未形成實質的合作機制,但已經形成每年進行交流的合作機制。區域碳市場之間的鏈接是未來國際碳市場的發展趨勢,但從此前的經驗看,碳市場要形成跨國、跨地鏈接需要克服政治因素、經濟程度、市場細節等諸多問題,因此,鏈接討論需要設定分段目標,并設置充足緩沖期,給予三方足夠的時間進行調整和適應。

    (作者系國家氣候變化專家委員會副主任、清華大學氣候變化與可持續發展研究院學術委員會主任)

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